观点 | 为什么即将到来的肯尼亚虚拟资产监管局 (VARA) 存在严重的治理红旗

肯尼亚修订后的虚拟资产服务提供商(VASP)法案引入了一个专门的监管机构——虚拟资产监管局(VARA)。虽然这是在虚拟资产监管结构方面迈出的可喜一步，但VARA董事会的提议组成引发了关键的担忧，需要进一步审查。

在一篇详细而全面的文章中，肯尼亚资深数字资产律师Muthoni Njogu作为行业中的关键人物之一，其提出的建议被纳入并采纳在最新修订的肯尼亚VASP草案法案中，客观地审视了VARA的构成，并提出了确保利益相关者和行业参与者得到公平代表的建议。

谁组成了董事会？

该法案提议成立一个由七名成员组成的董事会，其中包括：

• 主席(由国家财政部内阁秘书)任命
• 国家财政部的首席秘书或其代表
• 信息通信技术部部长或其代表
• 肯尼亚中央银行行长或其代表
• 资本市场管理局首席执行官 (CMA)
• 通讯管理局的首席执行官 (CA)
• 从私人实体任命的一名代表 – 虚拟资产商会 (VACC)

根据穆索尼的说法，从表面上看，这看起来是平衡的——结合了政府、监管机构和私营部门的代表。

但更深入的研究显示情况并非如此。根据Muthoni的说法：

“表面上，这看起来是确保新的管理机构与肯尼亚现有金融体系相连接的聪明方法。理论上，让财政部、中央银行、资本市场管理局和国家投资基金协会参与其中，应该会导致政策的协调。但是，这也可能造成竞争忠诚的潜在雷区。”

该法案的解决方案似乎是一个折衷：它不是创建一个操作机构，而是通过将这些机构的负责人放在同一个房间里，在董事会层面上建立一个“联合管理机构”。我担心这可能会将董事会变成一个战场，每个代表都为自己所在机构的利益而战，而不是专注于新的VARA的具体目标。这给主席带来了巨大的压力，需要在一些非常强大的参与者之间达成共识。

整个企业的成败可能取决于那个人的技能和独立性。”

任命、任期与独立性

为了保持独立性，穆索尼认为需要一个更开放和独立的选拔过程，比如议会审核或专门的选拔小组，而不是目前提议的由总统挑选主席的方式。

董事会成员在董事会的任期长短也受到质疑。Muthoni提议将3年的任期改为4-5年，类似于其他国际监管机构，以确保董事会的稳定。她还支持提议的董事会任命错峰进行，以确保在每位董事会成员的任期到期时能够保持连续性。

该法案的另一个值得称赞的部分是其对多样性的承诺。

“这明确要求总统和内阁秘书在任命时考虑性别平衡、民族和地区多样性，以及残疾人和年轻人的包容。这为肯尼亚的公共机构设定了高标准，这是值得骄傲的，”穆索尼说。

董事会成员资格 – 一个大问题

关于资格问题，穆索尼认为尽管该提案在其他方面是合理的，但其内容非常模糊。

该法案第8条列出了董事会的资格如下：

• 大学学位
• 为了符合宪法的完整性标准
• 拥有清白的犯罪和破产记录，且
• 至少五年的法律、金融或技术知识和经验”[Clause 8(b)].

“这听起来合理，但最后一个要求是整个提案中最大的弱点。它危险地模糊。‘在……技术方面的经验’到底是什么意思？有人可能在传统银行IT或企业法律领域工作了20年，技术上符合资格，但对区块链、加密安全、智能合约或这些新虚拟资产的实际运作一无所知。” – Muthoni 说

她补充道：

“这种模糊性带来了巨大的风险。”

董事会可能会充满那些在纸面上"合格"的通才，但无法提供任何真正的监督。这为缺乏技术深度以挑战首席执行官或行业的政治任命者打开了大门。

董事会可能会陷入“被复杂性捕获”的境地，他们只能够对首席执行官或行业代表所说的内容点头附和，因为他们不理解细节。

这正好是良好治理的对立面。”

根据Muthoni的说法，第14(2)(b)条款中对首席执行官的资格要求，特别要求“在虚拟资产和区块链技术方面的经验”，造成了一种不平衡，使得高管必然比负责监督他们的董事会了解得更多。

“一个有效的董事会必须能够提出困难且有根据的问题，而这项法案的写法根本无法保证这一点。”

全球方法概览

为了理解VARA肯尼亚提案的优缺点，Muthoni查看了其他司法管辖区如何处理此事，同时关注不同的平衡哲学。

• 专业知识
• 独立
• 集成

该做什么 – 直布罗陀模式

穆索尼认为，直布罗陀案件是一个很好的示范，说明该怎么做。

“他们没有创建一个全新的监管机构，而是将这项工作交给了现有的、备受尊重的金融服务委员会(GFSC)。这意味着他们可以利用已有的基础设施和专业知识。”

GFSC的董事会完全是关于深厚的、非政治性的能力。它由一位首席执行官和其他七名成员组成，法律要求至少有两名成员在其他国家拥有监管经验，这带来了国际视角。如果你看看董事会的成员，基本上都是来自金融、法律和会计领域的高级人物。首席执行官在行业中有超过30年的经验，主席曾是英国金融报告委员会的首席执行官。其他成员是大型律师事务所的合伙人、经验丰富的银行高管和特许会计师。

根据穆索尼的说法，

“直布罗陀的核心理念是，规范虚拟资产只是金融监管的一个专业部分。它应该遵循相同的原则，最重要的是，由在该领域有证明的专业人士来管理，而不是政治任命的官员。”

不要做的事 – 马耳他模型

马耳他走上了另一条道路，创建了一个新的独立机构，称为马耳他数字创新局(MDIA)，以监管“技术创新”。

“从理论上讲，专业机构听起来是个好主意。但在实践中，马耳他就是一个不该这么做的完美例子，”穆托尼说。

MDIA的董事会由政府部长任命，任期为一到三年。当你查看董事会成员的专业背景时，令人担忧。虽然主席有着强大的技术背景，但董事会的其他成员包括：

• 一名职业体育记者和电视制作人。
• 一位主要是职业政治家和执政党前主席的律师。
• 其他成员的主要经验完全不相关的领域，比如政府通讯协调员、企业传播学者、血管外科医生、运动医学医生、管理学院院长，甚至是一位歌手。

Muthoni 说：

“马耳他模式是一个严峻的警告，关于在没有为其董事会设定严格的法律要求资格的情况下创建“专业”机构的危险。”

没有这些规则，董事会可能成为政治交易的场所，而不是有效的监督。这正显示了肯尼亚在其法案中模糊的资格标准所面临的风险。

美国模型引入了一项保障措施

美国怀俄明州的模式被视为数字资产法律制定的领导者。混合模式法律*‘明确要求董事会既有高级政府官员，也有技术专家。’*

“怀俄明模式的美在于它正式承认你需要政治问责和深厚的技术知识。法律不仅仅是希望有专业知识；它通过专门预留座位给“主题专家”来强制执行。这是一个简单而强大的保障，而这一点在肯尼亚法案中完全缺失。” – 穆索尼说。

欧洲模型创建了一个清晰的防火墙

欧盟的加密资产市场(MiCA)法规完全是另一种情况。

MiCA ‘为所有27个成员国创建了一套统一的规则，然后由每个国家的国家监管机构执行。’

MiCA要求欧盟的两个主要机构:

• 欧洲证券和市场管理局 (ESMA) 和
• 欧洲银行管理局 (EBA)

协调一切，制定详细的技术规则，以确保每个人都在同一页上。

穆索尼说：

“这些协调机构的治理方式非常具有启示性。它们的主要决策委员会完全由来自欧洲各国的金融监管机构的负责人组成。”

这意味着制定规则的人是大陆上最资深和经验丰富的监管者。

但这里是欧盟模式中最重要的教训：他们如何处理行业意见。

欧洲证券和市场管理局(ESMA)和欧洲银行管理局(EBA)都有正式的利益相关者小组，成员来自行业、消费者团体和学术界。

这些小组就草案规则提供建议和意见.

但这是关键部分：他们不是主董事会的投票成员。

欧盟模式在咨询和决策之间建立了明确的隔离墙。监管机构在不让行业对自身监管投票的情况下，获得专家建议的好处。这比肯尼亚提案要好得多，后者让行业在桌子上拥有完全的投票权。

肯尼亚VARA董事会提案的现状

虽然VARA董事会提案有一些优点，但Muthoni表示其弱点很严重，可能会在未来导致重大问题。

“公平地说，法案的起草者有几件事做得不错。”

首先，包括中央银行(CBK)、资本市场管理局(CMA)、财政部和国家投资基金管理局(NIFCA)在董事会中是一个明智的战略举措。这确保了与国家主要金融和经济机构的协调，这对于稳定至关重要。

其次，邀请来自会计师(ICPAK)和律师(LSK)专业机构的人士，是对职业伦理重要性的良好认可。

最后，正如我之前提到的，任命多样性的法律要求非常出色，并设定了一个进步的标准。

然而，她指出了一些关键的警示信号和可预见的风险：

“尽管有这些优势，我还是看到了一些可能在权威机构刚开始之前就使其瘫痪的关键缺陷。”

以下是3个关键风险及其建议的解决方案：

1.) 技术专业知识的严重缺乏。这是最大的问题。对“法律、金融或技术”经验的模糊要求根本不够好。

修复：穆索尼建议法律应该要求至少有一些成员是“技术专家”，具备对技术本身的深入知识，并借鉴怀俄明州和直布罗陀的经验。

2.) 政治影响风险高。将所有任命权交给总统和内阁秘书，没有更透明、基于绩效的流程，这无疑是在自找麻烦。

修复：穆索尼建议该法案应为主席和专家成员创建一个竞争性和公开的招聘过程，以将重点从政治选拔转移到优点上，使整个过程更加透明和负责任。

3.) 内部利益冲突。给予“虚拟资产商会”代表一个完整的投票席位是一个基本错误，容易导致监管俘获。

修正：虚拟资产商会的代表不应作为投票成员。借鉴欧盟模式51，一个更好的方法是完全取消董事会的席位，并建立一个正式的“行业咨询委员会”。该委员会将有法律权利就所有新规则和政策进行咨询。这保持了行业输入的重要渠道，确保法规是切实可行的，但保留独立董事会的最终决策权。这是防止监管捕获的最佳方法。

最后的思考

虽然虚拟资产服务提供商法案(VASP)是肯尼亚一项重要的立法，建立监管机构确实是正确的举措，但是提议的治理结构存在严重缺陷，这可能从一开始就使该机构注定失败。

这些基本风险包括：

• 缺乏有保障的技术专长
• 政治影响的风险，
• 行业内在的利益冲突。

根据 Muthoni 的说法：

“这些国际案例为我们提供了一条清晰的路线图。”

专家主导的直布罗陀模式与政治化的马耳他模式之间的对比显示了肯尼亚可以采取的两条道路。 当前的法案危险地倾向于后者。

我提出的建议，包括要求真实专业知识、消除利益冲突和正式化合作，都是至关重要的修复措施。通过这些改变，议会可以给新的管理机构一个机会，使其成为一个可信、有效的监管者，能够在新的数字时代促进负责任的创新并保护肯尼亚的金融体系。

从一开始就正确处理治理不仅重要；它就是一切。

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