觀點 | 爲什麼即將到來的肯尼亞虛擬資產監管局 (VARA) 存在嚴重的治理紅旗

肯尼亞修訂後的虛擬資產服務提供商(VASP)法案引入了一個專門的監管機構——虛擬資產監管局(VARA)。雖然這是在虛擬資產監管結構方面邁出的可喜一步，但VARA董事會的提議組成引發了關鍵的擔憂，需要進一步審查。

在一篇詳細而全面的文章中，肯尼亞資深數字資產律師Muthoni Njogu作爲行業中的關鍵人物之一，其提出的建議被納入並採納在最新修訂的肯尼亞VASP草案法案中，客觀地審視了VARA的構成，並提出了確保利益相關者和行業參與者得到公平代表的建議。

誰組成了董事會？

該法案提議成立一個由七名成員組成的董事會，其中包括：

• 主席(由國家財政部內閣祕書)任命
• 國家財政部的首席祕書或其代表
• 信息通信技術部部長或其代表
• 肯尼亞中央銀行行長或其代表
• 資本市場管理局首席執行官 (CMA)
• 通訊管理局的首席執行官 (CA)
• 從私人實體任命的一名代表 – 虛擬資產商會 (VACC)

根據穆索尼的說法，從表面上看，這看起來是平衡的——結合了政府、監管機構和私營部門的代表。

但更深入的研究顯示情況並非如此。根據Muthoni的說法：

“表面上，這看起來是確保新的管理機構與肯尼亞現有金融體系相連接的聰明方法。理論上，讓財政部、中央銀行、資本市場管理局和國家投資基金協會參與其中，應該會導致政策的協調。但是，這也可能造成競爭忠誠的潛在雷區。”

該法案的解決方案似乎是一個折衷：它不是創建一個操作機構，而是通過將這些機構的負責人放在同一個房間裏，在董事會層面上建立一個“聯合管理機構”。我擔心這可能會將董事會變成一個戰場，每個代表都爲自己所在機構的利益而戰，而不是專注於新的VARA的具體目標。這給主席帶來了巨大的壓力，需要在一些非常強大的參與者之間達成共識。

整個企業的成敗可能取決於那個人的技能和獨立性。”

任命、任期與獨立性

爲了保持獨立性，穆索尼認爲需要一個更開放和獨立的選拔過程，比如議會審核或專門的選拔小組，而不是目前提議的由總統挑選主席的方式。

董事會成員在董事會的任期長短也受到質疑。Muthoni提議將3年的任期改爲4-5年，類似於其他國際監管機構，以確保董事會的穩定。她還支持提議的董事會任命錯峯進行，以確保在每位董事會成員的任期到期時能夠保持連續性。

該法案的另一個值得稱贊的部分是其對多樣性的承諾。

“這明確要求總統和內閣祕書在任命時考慮性別平衡、民族和地區多樣性，以及殘疾人和年輕人的包容。這爲肯尼亞的公共機構設定了高標準，這是值得驕傲的，”穆索尼說。

董事會成員資格 – 一個大問題

關於資格問題，穆索尼認爲盡管該提案在其他方面是合理的，但其內容非常模糊。

該法案第8條列出了董事會的資格如下：

• 大學學位
• 爲了符合憲法的完整性標準
• 擁有清白的犯罪和破產記錄，且
• 至少五年的法律、金融或技術知識和經驗”[Clause 8(b)].

“這聽起來合理，但最後一個要求是整個提案中最大的弱點。它危險地模糊。‘在……技術方面的經驗’到底是什麼意思？有人可能在傳統銀行IT或企業法律領域工作了20年，技術上符合資格，但對區塊鏈、加密安全、智能合約或這些新虛擬資產的實際運作一無所知。” – Muthoni 說

她補充道：

“這種模糊性帶來了巨大的風險。”

董事會可能會充滿那些在紙面上"合格"的通才，但無法提供任何真正的監督。這爲缺乏技術深度以挑戰首席執行官或行業的政治任命者打開了大門。

董事會可能會陷入“被復雜性捕獲”的境地，他們只能夠對首席執行官或行業代表所說的內容點頭附和，因爲他們不理解細節。

這正好是良好治理的對立面。”

根據Muthoni的說法，第14(2)(b)條款中對首席執行官的資格要求，特別要求“在虛擬資產和區塊鏈技術方面的經驗”，造成了一種不平衡，使得高管必然比負責監督他們的董事會了解得更多。

“一個有效的董事會必須能夠提出困難且有根據的問題，而這項法案的寫法根本無法保證這一點。”

全球方法概覽

爲了理解VARA肯尼亞提案的優缺點，Muthoni查看了其他司法管轄區如何處理此事，同時關注不同的平衡哲學。

• 專業知識
• 獨立
• 集成

該做什麼 – 直布羅陀模式

穆索尼認爲，直布羅陀案件是一個很好的示範，說明該怎麼做。

“他們沒有創建一個全新的監管機構，而是將這項工作交給了現有的、備受尊重的金融服務委員會(GFSC)。這意味着他們可以利用已有的基礎設施和專業知識。”

GFSC的董事會完全是關於深厚的、非政治性的能力。它由一位首席執行官和其他七名成員組成，法律要求至少有兩名成員在其他國家擁有監管經驗，這帶來了國際視角。如果你看看董事會的成員，基本上都是來自金融、法律和會計領域的高級人物。首席執行官在行業中有超過30年的經驗，主席曾是英國金融報告委員會的首席執行官。其他成員是大型律師事務所的合夥人、經驗豐富的銀行高管和特許會計師。

根據穆索尼的說法，

“直布羅陀的核心理念是，規範虛擬資產只是金融監管的一個專業部分。它應該遵循相同的原則，最重要的是，由在該領域有證明的專業人士來管理，而不是政治任命的官員。”

不要做的事 – 馬耳他模型

馬耳他走上了另一條道路，創建了一個新的獨立機構，稱爲馬耳他數字創新局(MDIA)，以監管“技術創新”。

“從理論上講，專業機構聽起來是個好主意。但在實踐中，馬耳他就是一個不該這麼做的完美例子，”穆托尼說。

MDIA的董事會由政府部長任命，任期爲一到三年。當你查看董事會成員的專業背景時，令人擔憂。雖然主席有着強大的技術背景，但董事會的其他成員包括：

• 一名職業體育記者和電視制作人。
• 一位主要是職業政治家和執政黨前主席的律師。
• 其他成員的主要經驗完全不相關的領域，比如政府通訊協調員、企業傳播學者、血管外科醫生、運動醫學醫生、管理學院院長，甚至是一位歌手。

Muthoni 說：

“馬耳他模式是一個嚴峻的警告，關於在沒有爲其董事會設定嚴格的法律要求資格的情況下創建“專業”機構的危險。”

沒有這些規則，董事會可能成爲政治交易的場所，而不是有效的監督。這正顯示了肯尼亞在其法案中模糊的資格標準所面臨的風險。

美國模型引入了一項保障措施

美國懷俄明州的模式被視爲數字資產法律制定的領導者。混合模式法律*‘明確要求董事會既有高級政府官員，也有技術專家。’*

“懷俄明模式的美在於它正式承認你需要政治問責和深厚的技術知識。法律不僅僅是希望有專業知識；它通過專門預留座位給“主題專家”來強制執行。這是一個簡單而強大的保障，而這一點在肯尼亞法案中完全缺失。” – 穆索尼說。

歐洲模型創建了一個清晰的防火牆

歐盟的加密資產市場(MiCA)法規完全是另一種情況。

MiCA ‘爲所有27個成員國創建了一套統一的規則，然後由每個國家的國家監管機構執行。’

MiCA要求歐盟的兩個主要機構:

• 歐洲證券和市場管理局 (ESMA) 和
• 歐洲銀行管理局 (EBA)

協調一切，制定詳細的技術規則，以確保每個人都在同一頁上。

穆索尼說：

“這些協調機構的治理方式非常具有啓示性。它們的主要決策委員會完全由來自歐洲各國的金融監管機構的負責人組成。”

這意味着制定規則的人是大陸上最資深和經驗豐富的監管者。

但這裏是歐盟模式中最重要的教訓：他們如何處理行業意見。

歐洲證券和市場管理局(ESMA)和歐洲銀行管理局(EBA)都有正式的利益相關者小組，成員來自行業、消費者團體和學術界。

這些小組就草案規則提供建議和意見.

但這是關鍵部分：他們不是主董事會的投票成員。

歐盟模式在諮詢和決策之間建立了明確的隔離牆。監管機構在不讓行業對自身監管投票的情況下，獲得專家建議的好處。這比肯尼亞提案要好得多，後者讓行業在桌子上擁有完全的投票權。

肯尼亞VARA董事會提案的現狀

雖然VARA董事會提案有一些優點，但Muthoni表示其弱點很嚴重，可能會在未來導致重大問題。

“公平地說，法案的起草者有幾件事做得不錯。”

首先，包括中央銀行(CBK)、資本市場管理局(CMA)、財政部和國家投資基金管理局(NIFCA)在董事會中是一個明智的戰略舉措。這確保了與國家主要金融和經濟機構的協調，這對於穩定至關重要。

其次，邀請來自會計師(ICPAK)和律師(LSK)專業機構的人士，是對職業倫理重要性的良好認可。

最後，正如我之前提到的，任命多樣性的法律要求非常出色，並設定了一個進步的標準。

然而，她指出了一些關鍵的警示信號和可預見的風險：

“盡管有這些優勢，我還是看到了一些可能在權威機構剛開始之前就使其癱瘓的關鍵缺陷。”

以下是3個關鍵風險及其建議的解決方案：

1.) 技術專業知識的嚴重缺乏。這是最大的問題。對“法律、金融或技術”經驗的模糊要求根本不夠好。

修復：穆索尼建議法律應該要求至少有一些成員是“技術專家”，具備對技術本身的深入知識，並借鑑懷俄明州和直布羅陀的經驗。

2.) 政治影響風險高。將所有任命權交給總統和內閣祕書，沒有更透明、基於績效的流程，這無疑是在自找麻煩。

修復：穆索尼建議該法案應爲主席和專家成員創建一個競爭性和公開的招聘過程，以將重點從政治選拔轉移到優點上，使整個過程更加透明和負責任。

3.) 內部利益衝突。給予“虛擬資產商會”代表一個完整的投票席位是一個基本錯誤，容易導致監管俘獲。

修正：虛擬資產商會的代表不應作爲投票成員。借鑑歐盟模式51，一個更好的方法是完全取消董事會的席位，並建立一個正式的“行業諮詢委員會”。該委員會將有法律權利就所有新規則和政策進行諮詢。這保持了行業輸入的重要渠道，確保法規是切實可行的，但保留獨立董事會的最終決策權。這是防止監管捕獲的最佳方法。

最後的思考

雖然虛擬資產服務提供商法案(VASP)是肯尼亞一項重要的立法，建立監管機構確實是正確的舉措，但是提議的治理結構存在嚴重缺陷，這可能從一開始就使該機構注定失敗。

這些基本風險包括：

• 缺乏有保障的技術專長
• 政治影響的風險，
• 行業內在的利益衝突。

根據 Muthoni 的說法：

“這些國際案例爲我們提供了一條清晰的路線圖。”

專家主導的直布羅陀模式與政治化的馬耳他模式之間的對比顯示了肯尼亞可以採取的兩條道路。 當前的法案危險地傾向於後者。

我提出的建議，包括要求真實專業知識、消除利益衝突和正式化合作，都是至關重要的修復措施。通過這些改變，議會可以給新的管理機構一個機會，使其成爲一個可信、有效的監管者，能夠在新的數字時代促進負責任的創新並保護肯尼亞的金融體系。

從一開始就正確處理治理不僅重要；它就是一切。

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